Arbeitsverhältnisse 2023–2024: Entwicklungen und Perspektiven von Ștefan Guga

Das Jahr 2023 war in allen wichtigen Dimensionen der Arbeitsbeziehungen (Beschäftigung und Arbeitslosigkeit, Löhne und Gehälter, Tarifverhandlungen und sozialer Dialog) ein ungewöhnlich komplexes Jahr. Es war das Jahr, in dem die Auswirkungen der Pandemie – zumindest die direkten und unmittelbar sichtbaren – vollständig verpufften. Es war auch ein Jahr, in dem sich die schon 2022 angedeutete Inflation und ganz allgemein die makroökonomischen Turbulenzen stärker und greifbarer bemerkbar machten. Schließlich war es auch das Jahr, in dem wichtige Themen der letzten Dekade – insbesondere der Rahmen für die Regulierung des sozialen Dialogs und die Frage der Mindestlöhne – in eine neue, für die Arbeitnehmer_innen potenziell vorteilhafte Richtung gelenkt wurden. Unter all diesen Gesichtspunkten verspricht das Jahr 2024 entscheidend zu werden: Höchstwahrscheinlich werden wir die tatsächlichen Auswirkungen der makroökonomischen Trends der letzten beiden Jahre auf den Arbeitsmarkt und die allgemeine Lohndynamik erleben; wir werden auch sehen, wie die neue Gesetzgebung zum sozialen Dialog in der Praxis funktioniert, und dabei mit zusätzlichen Eingriffen zur Unterstützung der Rahmenbedingungen für Tarifverhandlungen rechnen müssen; und nicht zuletzt wird Rumänien in ein neues Paradigma der Mindestlohnpolitik eintreten, die zum Gegenstand einer Regelung auf europäischer Ebene geworden ist.

Der Arbeitsmarkt: eine Bestandsaufnahme

Die Entwicklungen der letzten zwei Jahre auf dem Arbeitsmarkt haben den Allgemeinplatz, dass jede Wirtschaftskrise anders ist, voll bestätigt. Die Kombination aus anhaltender und sehr hoher Inflation auf der einen Seite und steigender Beschäftigung sowie einem lautstark ausposaunten „Arbeitskräftemangel“ auf der anderen Seite ist in vielerlei Hinsicht beispiellos. Betrachtet man den rumänischen und den europäischen Arbeitsmarkt aus einer rein statistischen Perspektive, so gab es und gibt es keine Krise. Im September 2023 lag die Zahl der Beschäftigten in Rumänien (laut den letzten Daten, die zum Zeitpunkt der Abfassung dieses Aufsatzes verfügbar waren) um 1,2 % höher als im Vorjahr und um 3 % höher als im September 2019 (Anm. d. Verfassers: Alle Daten in diesem Aufsatz stammen vom Nationalen Institut für Statistik – INS). Streng quantitativ gesehen ist Rumänien also in einer besseren Situation als vor einem Jahr und hat auch die pandemiebedingten Engpässe überwunden – im Vergleich zum September 2021 war die Zahl der Beschäftigten im September 2023 um 4,4 % höher.

Dennoch gibt es genügend Anzeichen dafür, dass die Situation nicht so rosig ist. Die Arbeitslosenquote lag im zweiten Quartal 2023 mit 5,4 % leicht höher als im Vorjahreszeitraum (5,3 %) und deutlich über dem Wert von 2019 (3,8 %). Die Erwerbstätigenquote (Anteil der Erwerbstätigen an der Gesamtbevölkerung im erwerbsfähigen Alter) sank im zweiten Quartal 2023 auf 48,6 % gegenüber 49,4 % im Jahr 2022 und 53,7 % im Jahr 2019. Der Trend der letzten Jahre geht also dahin, dass immer mehr Menschen aus dem Arbeitsmarkt ausscheiden – im Gegensatz zu der Zeit unmittelbar vor der Pandemie. Die niedrige Erwerbstätigenquote ist ein strukturelles und historisches Problem in Rumänien, und die Tatsache, dass es sich verschlimmert, ist beunruhigend.

Über diese allgemeinen Zahlen hinaus bestätigt das Jahr 2023 einige strukturelle Veränderungen bei der Beschäftigung. Die mineralgewinnende Industrie setzt ihre Talfahrt fort: -2 % gegenüber 2022 und fast -9 % gegenüber 2019, vor allem aufgrund des starken Rückgangs im Kohlebergbau, einem Sektor, in dem die Zahl der Beschäftigten in einem einzigen Jahr um nicht weniger als 12 % zurückging (-25 % im Vergleich zu 2019). Dies ist nicht überraschend, da diese Industriezweige auf europäischer Ebene infolge einer tiefgreifenden Umgestaltung des Energiesektors rückläufig sind. Bestimmte arbeitsintensive Wirtschaftszweige, in denen die Löhne in der Kostenstruktur stark ins Gewicht fallen und die in der Regel sehr niedrige Löhne zahlen, sind weiterhin rückläufig; die Bekleidungsindustrie ist das beste Beispiel dafür (-3,7 % im Jahr 2023 gegenüber 2022 und -28,8 % gegenüber 2019). Diese Entwicklung ist zu einem großen Teil auf Lohnsteigerungen zurückzuführen und ist ganz natürlich, wenn wir eine fortschrittliche Wirtschaft mit einem angemessenen Lebensstandard haben wollen. Schließlich ist die Beschäftigung in anderen Sektoren infolge des langanhaltenden technologischen Wandels (Automatisierung und Digitalisierung) weiter zurückgegangen – dies gilt insbesondere für den Banken- und Versicherungssektor, aber auch für die Telekommunikationsbranche.

Im Gegensatz zu diesen Bereichen sind andere Wirtschaftsbranchen im Jahr 2023 stark gewachsen und haben somit die Trends der letzten Jahre bestätigt. Dies gilt insbesondere für den IT-Sektor (+7,1 % im Vergleich zu 2022 und nicht weniger als +54,5 % im Vergleich zu 2019), aber auch für die Landwirtschaft, die Tabakwarenindustrie, die Pharma-Industrie, das Baugewerbe und das Gastgewerbe. Die Gründe dafür sind vielfältig: die Formalisierung der Arbeit in der Landwirtschaft, die fortschreitende Digitalisierung in der IT-Branche, Investitionen in die Infrastruktur und hohe Nachfrage im Baugewerbe, starke Wiederbelebung nach der Pandemie im Gastgewerbe. Das Jahr 2023 war in einigen dieser Sektoren zunächst von starken negativen Vorzeichen geprägt, und zwar nicht nur in Rumänien, sondern auch auf europäischer und sogar auf globaler Ebene: Der lang anhaltende Boom in der IT-Branche schien zu Ende zu gehen, das Baugewerbe war infolge der makroökonomischen Turbulenzen stark rückläufig, und die Nachfrage im Gastgewerbe wurde allmählich durch steigende Preise beeinträchtigt.

Das Vorliegen einer allgemeinen Verlangsamung der Wirtschaft wird jedoch durch die Dynamik der offenen Stellen bestätigt. Mit einigen Ausnahmen – in Branchen wie Energie, Versicherungen und Banken sowie Immobiliengeschäfte – liegt die Quote der offenen Stellen jetzt unter dem Niveau von 2022 und deutlich unter dem Niveau von 2019. Ein erheblicher Rückgang der Arbeitsnachfrage ist im Dienstleistungssektor im Allgemeinen, aber auch im öffentlichen Sektor und im Transportwesen zu verzeichnen. Für die Unternehmen ist der Einstellungsstopp eine der ersten Maßnahmen, um die Stagnation oder den Rückgang der wirtschaftlichen Tätigkeit zu bewältigen. Zu erwarten ist auch der Verzicht auf Arbeitnehmende mit „atypischen“ Arbeitsverträgen (befristet, Teilzeit, Leiharbeit), auch wenn sich dies nicht in den Gesamtzahlen niederschlägt.

Angesichts dieser Trends ist ein weiterer drastischer Rückgang auf dem Arbeitsmarkt für 2024 keineswegs ausgeschlossen. Es liegt auf der Hand, dass die seltsame Situation im Jahr 2022 und in der ersten Hälfte des Jahres 2023, als Rumänien sowohl eine sehr hohe Inflation als auch starkes Wachstum auf dem Arbeitsmarkt verzeichnete, nicht von Dauer sein konnte. Für 2024 prognostiziert die Europäische Kommission eine Stagnation der Beschäftigung in Rumänien, während die nationale Prognosekommission wie üblich optimistischer ist und einen Anstieg der Beschäftigtenzahl um 1,6 % erwartet. Angesichts der immer akuteren Probleme, mit denen gerade die Wirtschaftszweige konfrontiert sind, die in den letzten Jahren ein Wachstum hinlegen konnten, gibt es wenig Anlass zu Optimismus.

Lohnentwicklung

Der Inflationsdruck auf die Löhne blieb während des gesamten Jahres 2023 auf einem sehr hohen Niveau, obwohl die öffentliche Debatte über dieses Thema im Jahr 2022 praktisch beendet war. In der Zwischenzeit ist die Inflation auf unter 9 % im September 2023 gesunken, nachdem sie im Herbst 2022 einen Höchststand von über 15 % erreicht hatte. Und auch das Reallohnniveau scheint sich wieder gut eingependelt zu haben. Nach Angaben des Nationalen Instituts für Statistik (INS) lagen die Durchschnittsverdienste im September 2023 um 14,7 % höher als im September 2022, wobei das Lohnwachstum die Inflation deutlich übertraf und sogar die im Jahr 2022 aufgelaufenen Verluste wieder wettmachte. Insgesamt stiegen die Durchschnittsverdienste zwischen September 2019 und September 2023 um 49 %, während die kumulierte Inflation im selben Zeitraum 37,3 % betrug. Bei den Lebensmittelpreisen liegt die kumulierte Inflation bei 44 %, was bedeutet, dass Familien mit niedrigem Einkommen stärker davon betroffen sind. Betrachtet man schließlich den erforderlichen Warenkorb für ein menschenwürdiges Existenzminimum, so ist sein Wert von 2019 bis 2023 um 43,5 % gestiegen, was bedeutet, dass der Reallohn in diesem Zeitraum nur geringfügige Fortschritte erzielt hat – in dieser Hinsicht war das Jahr 2023 sogar ein Jahr mit einer regressiven Entwicklung (der Wert des Warenkorbs stieg um 15,2 %, d. h. über den Anstieg des Durchschnittslohns von 14,7 % hinaus).

Die Nationale Prognosekommission schätzt, dass die Löhne im Jahr 2024 weiterhin rasch steigen werden (im Durchschnitt um über 9 %) und damit deutlich stärker als die Inflation (4,6 % zum Jahresende). Diese Prognosen sind als recht optimistisch zu betrachten. Einerseits wird die Arbeitsmarktdynamik für deutliche Lohnerhöhungen immer ungünstiger, und die Arbeitgeber werden im vierten Jahr einer beträchtlichen Inflation immer weniger geneigt sein, die Löhne anzuheben. Andererseits könnten jedoch die Anhebung des Mindestlohns und die Lohnentwicklung im Haushaltssektor die Lohndynamik insgesamt ankurbeln.

Was die Löhne im öffentlichen Dienst betrifft, so wird derzeit ein neues Entlohnungsgesetz für Bedienstete im öffentlichen Sektor ausgearbeitet. Dieses Gesetz wird für die allgemeine Lohndynamik in den kommenden Jahren äußerst wichtig sein – ähnlich wie das vorherige Gesetz. Dieses sah erhebliche Lohnerhöhungen vor, die den Arbeitskräftemangel in einigen Schlüsselsektoren (insbesondere im öffentlichen Gesundheitswesen) – wenn auch nur teilweise – verringerte und die Lohnerhöhungen auf dem Arbeitsmarkt insgesamt verstärkte. Angesichts der gesamten Debatte über die Verwaltung des Haushaltsdefizits ist die aktuelle Konjunktur nicht gerade günstig. Höchstwahrscheinlich wird das neue Gesetz einige Lohnerhöhungen mit sich bringen, aber es ist kaum anzunehmen, dass diese in der Größenordnung von 2018 liegen werden.

Mindestens ebenso wichtig ist die Frage des Mindestlohns. In den letzten zehn Jahren ist der Mindestlohn stetig gestiegen, oft aufgrund einseitiger Regierungsbeschlüsse. Die Logik hinter den Erhöhungen war dabei nicht immer transparent. Wir sprechen nicht über die Notwendigkeit der Lohnerhöhungen selbst, sondern eher über ihre Höhe. Im Jahr 2022 zielte die Erhöhung des Mindestlohns ausdrücklich auf den Erhalt der Kaufkraft ab (also eine Erhöhung in Höhe der Inflation). 2023 gab es im Oktober erneut eine deutliche Erhöhung (von 3 000 auf 3 300 Lei brutto – umgerechnet von ca. 600 auf 660 €), und am Ende des Jahres waren Konsultationen mit Gewerkschaften und Arbeitgebern für eine weitere Erhöhung im Jahr 2024 vorgesehen (die bisher öffentlich kolportierte Zahl lautet 3 750 Lei/750 € brutto).

Seit 2023 gibt es in der Europäischen Union einen wichtigen politischen Wandel in Bezug auf die Mindestlöhne: Im Oktober 2022 wurde die europäische Richtlinie über angemessene Mindestlöhne verabschiedet, die bis Ende 2024 in nationales Recht umgesetzt werden muss. Sie schreibt vor, dass der Mindestlohn in jedem Mitgliedsstaat mindestens 60 % des Medianeinkommens oder 50 % des Durchschnittslohns betragen muss – für Rumänien ist die zweite Schwelle maßgeblich. Eine Anhebung des Mindestlohns auf 50 % des Durchschnittslohns würde bedeuten, dass der Mindestlohn bis Ende 2023 irgendwo zwischen 3 700 und 3 800 Lei brutto liegen würde, wobei der Vorschlag von 3 750 Lei die Umsetzung der Richtlinie tatsächlich erfüllt. Es zeichnet sich also bereits ein Wandel in der Mindestlohnpolitik ab, die vorhersehbarer wird und besser mit der allgemeinen Lohndynamik übereinstimmt, wodurch eine Situation wie nach 2017 vermieden wird, als der Mindestlohn langsamer wuchs als der Durchschnittslohn. Gleichzeitig wird das Gesetz 174/2020, das vorsieht, dass der Wert des Warenkorbs für ein angemessenes Existenzminimum bei der Festlegung des Mindestlohns berücksichtigt werden soll, von der Regierung immer noch ignoriert.

Tarifverhandlungen und sozialer Dialog

Das sichtbarste Ereignis des Jahres 2023 im Bereich der kollektiven Arbeitsbeziehungen war zweifellos der im Mai bis Juni stattgefundene Streik der Lehrkräfte im voruniversitären Bildungsbereich. Dieser Streik war ein absolutes Novum in den letzten zehn Jahren, nicht nur in Bezug auf seine lange Dauer (drei Wochen) oder die Fähigkeit der Lehrkräfte, sich effektiv zu organisieren (üblich waren bis dahin Straßenproteste gewesen, ohne eine Aussetzung der Arbeit und daher ohne reale Wirkung), sondern auch in Bezug auf die Unterstützung der Streikenden durch die Bevölkerung und einen große Zahl zivilgesellschaftlicher Gruppierungen. Trotz des Widerstands und der Gleichgültigkeit der Behörden und der politischen Parteien wurde über den Streik in der Presse und allgemein in der Öffentlichkeit viel ausgewogener berichtet und gesprochen als über ähnliche Ereignisse nach 2008, was sicherlich zu dem relativ positiven Ausgang des Streiks beigetragen hat. Der Streik war nur verhältnismäßig erfolgreich, weil die Streikenden zwar erhebliche Gehaltserhöhungen erzielt haben, doch führte der Streik in der Folge nicht zu einer Verpflichtung der Regierung, das gravierende Problem der chronischen Unterfinanzierung des öffentlichen Bildungssystems anzugehen. Auf jeden Fall hat dieser Streik so deutlich wie möglich gezeigt, dass die Beschäftigten auch in einem besonders ungünstigen Umfeld in der Lage sind, sich effektiv zu organisieren. Es bleibt abzuwarten, inwieweit er als Beispiel für andere Beschäftigte dienen wird.

So wichtig der Streik der Lehrkräfte auch war, das Ereignis mit den größten Auswirkungen auf die kollektiven Arbeitsbeziehungen im Jahr 2023 war das Inkrafttreten des neuen Gesetzes über den sozialen Dialog, das seit mehr als einem Jahrzehnt erwartet worden war. Die Verabschiedung des neuen Gesetzes bis Ende 2022 war im nationalen Aufbau- und Resilienzplan (PNRR) vorgesehen, doch wird im Parlament seit mehreren Jahren über den Gesetzestext debattiert. Insgesamt sollte das neue Gesetz die großen Probleme der 2011 in Kraft getretenen Gesetzgebung beheben. Die Änderungen sind zahlreich und können in diesem Aufsatz nicht vollständig dargestellt werden. Die wichtigsten betreffen die Erleichterung sektoraler Tarifverhandlungen, die Wiedereinführung der Möglichkeit, einen Tarifvertrag auf nationaler Ebene zu verankern, die Einschränkung der Rolle von nicht gewerkschaftlich organisierten Arbeitnehmervertreter_innen in Tarifverhandlungen und die Ausweitung der Befugnisse der Gewerkschaften (insbesondere der nicht-repräsentativen), sowie die Erleichterung der Bedingungen für die Organisation von Streiks.

Zum jetzigen Zeitpunkt können zwei Bemerkungen zu den neuen Rechtsvorschriften über den sozialen Dialog gemacht werden. Erstens: Auch wenn die Änderung für Arbeitnehmer_innen und Gewerkschaften sicherlich günstig ist und längst überfällig war, werden sich die positiven Auswirkungen erst längerfristig zeigen. Die Gewerkschaften und die Arbeitgeberverbände werden Zeit brauchen, um sich an den neuen Rechtsrahmen anzupassen, da die Trägheit der letzten anderthalb Jahrzehnte (Fehlen von sektoralen und nationalen Tarifverhandlungen, schwindende Streikkultur, Organisationsschwäche) immens war.

Zweitens wird die Gesetzesänderung im Jahr 2024 durch zusätzliche Maßnahmen zur Förderung von Tarifverhandlungen ergänzt, nachdem die Richtlinie über angemessene Mindestlöhne in der Europäischen Union umgesetzt wurde. Kurz gesagt verpflichtet die Richtlinie die Mitgliedsstaaten, in denen die Tarifverhandlungsquote unter 80 % liegt, Maßnahmen zur Förderung von Tarifverhandlungen und zur Erhöhung der Quote zu ergreifen. Zu diesem Zweck hat die rumänische Regierung bereits Änderungen der Arbeitsgesetzgebung (sowohl des Arbeitsgesetzbuchs als auch des Gesetzes über den sozialen Dialog) sowie die Verabschiedung eines „Aktionsplans“ im Einklang mit den Bestimmungen der Richtlinie vorgesehen. All dies soll bis November 2024 abgeschlossen sein.

Über den Autor:

Ștefan Guga ist Geschäftsführer des Beratungsunternehmens Syndex Consulting Romania und hat an der Central European University (Budapest) in Soziologie und sozialer Anthropologie promoviert.

Die in diesem Artikel zum Ausdruck gebrachten Meinungen spiegeln nicht zwangsläufig die Einstellung der Friedrich-Ebert-Stiftung (FES) wider.