Kindergarantiebetrag: Wie kann man die Situation von Familien in prekären Lebensverhältnissen verbessern? Von Cristina Raț

In Rumänien leben etwa eine Million Kinder in Familien mit einem Einkommen unterhalb der relativen Armutsgrenze (Eurostat, 2023). Trotz zahlreicher Beteuerungen von Seiten der Politik und verabschiedeter Strategien (zuletzt das Memorandum über den Nationalen Aktionsplan zur Umsetzung der Kindergarantie¹, das von der Regierung im Oktober 2023 angenommen wurde) ist die Situation der Kinder in Rumänien nach wie vor beunruhigend und viel schlechter als in den meisten europäischen Ländern. Wirtschaftliche und regionale Ungleichheiten, die benachteiligte Situation ländlicher Ortschaften, die von den Ballungsräumen abgekoppelt sind, die historische Marginalisierung der Volksgruppe der Roma und die wirtschaftliche Situation vieler Erwachsener, die diese zwingt, im Ausland zu arbeiten, wirken sich auf das Wohlergehen der Kinder aus, ohne dass dies durch Sozialschutzmaßnahmen wesentlich abgemildert wird. Die vom rumänischen Staat geplanten Maßnahmen konzentrieren sich auf Sozialarbeit und Bildungsangebote für bedürftige Kinder, sehen aber trotz europäischer Empfehlungen² keine systematische Überprüfung und nach wirtschaftlichen Parametern korrelierte Anhebung der finanziellen Leistungen für Familien mit geringem Einkommen vor. Dazu gehören das allgemeine Kindergeld, die Mindesteingliederungsbeihilfe für Familien mit Kindern³ und Abzüge vom steuerpflichtigen Einkommen für Arbeitnehmer mit Kindern.

Der vorliegende Text zielt darauf ab, auf der Grundlage statistischer Daten zu erörtern, wie die finanziellen Umverteilungsmaßnahmen für Eltern, die den Mindestlohn verdienen, und für Beschäftigte in prekären Arbeitsverhältnissen, von denen einige in benachteiligten Gebieten leben – eine Situation, mit der insbesondere Roma-Familien konfrontiert sind –, verbessert werden können.

Kinderarmutsquoten: Was die Statistiken zeigen bzw. verbergen

Die Armutsgefährdungsquote ist der statistische Standardindikator, der von Eurostat und dem Nationalen Institut für Statistik (INS) verwendet wird, und basiert auf einem relativen Armutsansatz, bei dem das jeweilige Haushaltseinkommen im Verhältnis zu einem monetären Schwellenwert gemessen wird, der auf 60 % des mittleren Haushaltseinkommens im Land berechnet wird⁴. Während des gesamten Zeitraums nach dem EU-Beitritt lag die Armutsgefährdungsquote bei Kindern und Jugendlichen unter 18 Jahren in Rumänien weiterhin deutlich über dem Durchschnitt der EU-Mitgliedstaaten (~ 20 %), auch wenn eine gewisse Verbesserung – von 33 % im Jahr 2007 auf 27 % im Jahr 2022 – zu verzeichnen war (siehe Abbildung 1). Bei der Interpretation dieser Zahlen ist zu berücksichtigen, dass die Berechnungsmethodik die OECD-25-Äquivalenzskala verwendet, die die Struktur der Haushaltsbudgets in den Mitgliedstaaten der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) heranzieht, der Rumänien aufgrund seines niedrigeren wirtschaftlichen Entwicklungsniveaus nicht angehört. Diese Äquivalenzskala unterschätzt systematisch die Kosten für das tägliche Leben der Kinder und damit die tatsächliche Häufigkeit von Kinderarmut. Darüber hinaus liegt die Armutsgrenze in einem Land mit allgemein niedrigem Einkommen real unter dem europäischen Durchschnitt. Das Nationale Institut für Statistik (INS) gibt den Wert dieser Armutsgefährdungsschwelle unter dem Begriff „relative Armutsgrenze“ an. So lag der Wert der relativen Armutsschwelle (oder Armutsgefährdungsschwelle) in Rumänien im Jahr 2022 bei 16 278 Lei/Jahr für eine alleinstehende Person (siehe INS, Tempo-Online-Datenbank, relative Armutsschwelle), was umgerechnet in Kaufkraftparitätseinheiten (engl.: purchasing power parity standard – PPS) auf EU-Ebene 6 020 PPS/Jahr bedeuten würde, das drittniedrigste Niveau nach Bulgarien und der Slowakei bzw. ca. 67 % des polnischen Schwellenwerts und ca. 56 % des Durchschnittswerts der Schwellenwerte der EU-Länder (siehe Eurostat-Daten zur Armutsgefährdungsschwelle 2023; Vergleiche von Autorin berechnet).

Darüber hinaus ist die Armutslücke (engl. poverty gap), die sich im Wert der medianen relativen Differenz im Verhältnis zur nationalen Armutsgefährdungsschwelle widerspiegelt, nach wie vor deutlich höher als im EU-Durchschnitt: Während sie 2007 bei 41 % der Armutsschwelle lag, betrug sie 2022 33 %, verglichen mit dem EU-Durchschnitt von 24,4 % (siehe Abbildung 2). 2022 lebte also die Hälfte der von Armut betroffenen Kinder und Jugendlichen in Familien mit einem Einkommensdefizit von mindestens einem Drittel (33 %) gegenüber der Armutsschwelle.

Wie tragen staatliche Finanzleistungen zur Verringerung des Risikos von Kinderarmut bei?

Der Beitrag der Sozialleistungen zur Verringerung des Kinderarmutsrisikos ist nach wie vor bescheiden, doch in den letzten zwei Jahren war eine leichte Verbesserung zu verzeichnen, was zum einen auf die Erhöhung des allgemeinen Kindergeldes und zum anderen auf die Anhebung des Mindestlohns zurückzuführen ist, wodurch sich die Armutslücke verringert hat und es möglich wurde, die Schwelle durch zusätzliche Sozialleistungen zu überschreiten (siehe Abbildung 3). So konnten im Jahr 2022 in Rumänien rund 25 % der Kinder, die in Familien mit einem Einkommen unterhalb der Armutsgefährdungsschwelle leben, dank Sozialleistungen die Armut vermeiden. Im Vergleich dazu liegt der EU-Durchschnitt bei 42 % der von Armut bedrohten Kinder.

Die allgemeine Kinderzulage und ihre Bedeutung

Das allgemeine Kindergeld und die Familienbeihilfe sind zwar zweckmäßig ähnlich, folgen in Wirklichkeit jedoch einer unterschiedlichen Logik. Das 1993 eingeführte allgemeine Kindergeld, das sowohl in Bezug auf die Höhe der Leistung als auch in Bezug auf die Zugänglichkeit (bürokratische Vereinfachung) und die Abdeckung der Zielbevölkerungsgruppe schrittweise erweitert wurde (insbesondere durch die Aufhebung der Bedingung eines regelmäßigen Schulbesuchs der betroffenen Kinder, nachdem die Verfassungswidrigkeit⁶ dieser Regelung festgestellt worden war), ist die stabilste und bedeutendste finanzielle Leistung, die vom zuständigen Ministerium verwaltet wird. Dadurch wird ein Teil der auf nationaler Ebene erhobenen Steuern und Abgaben an Familien mit Kindern umverteilt.

In den letzten drei Jahren ist die Höhe des Kindergeldes gemäß den Bestimmungen der Regierungsdringlichkeitsverordnung O.U.G. 123/2020 allmählich, aber stetig gestiegen: Betrug die Beihilfe für ein Kind im Alter von über zwei Jahren im Jahr 2018 noch 42 Lei/Monat, d. h. 2,2 % des Bruttomindestlohns, wurde sie im Jahr 2023 auf 256 Lei/Monat angehoben, d. h. 7,7 % des Bruttomindestlohns. Der Anstieg spiegelt sich auch in der Struktur der Haushaltszuwendungen für Sozialausgaben wider: Während 2018 die allgemeine Beihilfe 30 % der Gesamtausgaben⁷ ausmachte, erreichte sie 2022 41 %⁸ und in der ersten Hälfte des Jahres 2023 40 %⁹. Für 2024 hatte die Regierung eine Erhöhung der allgemeinen Zulage um 13,8 % angekündigt, d. h. auf 292 Lei/Monat.

Die Vorteile allgemeiner finanzieller Leistungen als Maßnahmen zur Armutsbekämpfung werden in der sozialpolitischen Literatur seit den 1960er Jahren erörtert¹⁰: Hervorgehoben werden dabei die präventive Funktion (sie schützen Menschen mit niedrigem Einkommen davor, unter die Armutsgrenze zu rutschen), die geringen Verwaltungskosten (sie erfordern keine Überprüfung der Anspruchsberechtigung durch kostspielige Sozialerhebungen), ihre Zugänglichkeit für Menschen mit wenigen Kompetenzen im Umgang mit Behördengängen und/oder geringen materiellen Ressourcen, der nicht stigmatisierende Charakter solcher Maßnahmen und ihre Befürwortung durch breite Bevölkerungsschichten, da jeder davon profitieren kann. In Rumänien gab es zwar politische Vorstöße, den allgemeinen Anspruch auf Kindergeld aufzuheben, doch stießen diese auf den Widerstand der Fachleute des Arbeitsministeriums und der Bevölkerung und wurden daher schnell wieder aufgegeben.

Im Gegensatz zur Aufstockung des allgemeinen Kindergeldes haben die ausdrücklich auf einkommensschwache Familien ausgerichteten finanziellen Leistungen, die nach Überprüfungen zur Bewertung der familiären Ressourcen (in Behördensprache: „Bedürftigkeitsprüfung“) gewährt werden, eine immer geringere Zahl von Leistungsempfangenden erreicht (siehe Abbildung 4), und der Gegenwert der Leistungen ist im Verhältnis zur Entwicklung des Bruttomindestlohns real gesunken. Während also im Jahr 2018 die Sozialhilfe nach dem Gesetz über das garantierte Mindesteinkommen 142 Lei für eine alleinstehende Person betrug, d. h. 7,5 % des Bruttomindestlohns, stieg der Betrag im Jahr 2023 auf nur 170 Lei, was 5,6 % des Bruttomindestlohns entsprach. Ähnlich verhält es sich mit dem Kindergeld für Familien mit Kindern: 2018 waren es zwar 164 Lei für zwei unterhaltsberechtigte Kinder, d. h. 8,6 % des Bruttomindestlohns, doch seit dem 1. März 2023 bedeutete der auf 197 Lei erhöhte Betrag nur noch 6,5 % des Bruttomindestlohns.

Diese Situation spiegelt sich auch in der Struktur der Sozialhilfeausgaben des Arbeitsministeriums wider: Während 2018 die Sozialhilfe 4,6 % und die Familienbeihilfe 3 % der Gesamtausgaben ausmachte, entfielen in der ersten Hälfte des Jahres 2023 nur noch 1,7 % der Gesamtausgaben auf die Sozialhilfe und nur noch 0,8 % auf die Familienbeihilfe. Dabei ist anzumerken, dass der Rückgang des Anteils der finanziellen Leistungen für die einkommensschwache Bevölkerung am Gesamtbudget der vom Arbeitsministerium verwalteten Sozialhilfe nicht nur mit der Erhöhung des Anteils der allgemeinen Kinderzulage zusammenhängen dürfte, sondern auch mit der Zahlung der Beihilfe für die Erziehung eines Kleinkindes (18 %) und der Eingliederungsbeihilfe (2,6 %), die eher Eltern mit einer relativ sicheren Position auf dem Arbeitsmarkt erreichen.

 

Im Jahr 2016 wurde das sogenannte Inklusionsmindestlohngesetz verabschiedet, das die beiden Leistungen Sozialhilfe und Familienbeihilfe zusammenführt. Das Gesetz soll ab Januar 2024 umgesetzt werden. Das Inklusionsmindesteinkommen behält jedoch denselben schwerfälligen bürokratischen Mechanismus bei, und die Höhe der Leistungen für Familien mit Kindern wird nur geringfügig erhöht. Die Verwendung des sozialen Referenzindikators als Bezugsgröße für die Bestimmung der Leistungshöhe wird aufgegeben, und bei der Skalierung nach Familiengröße wird durch die Einführung eines „bereinigten Einkommens“ eine Äquivalenzskala verwendet, bei der jeder erwachsene Leistungsempfangende oder jedes Kind mit 0,5 gewichtet wird,  sowie eine leistungsempfangende Person mit 1,0 gewichtet wird . Wie oben angeführt, ist eine solche Anpassung, auch wenn sie nicht so drastisch ist wie die von Eurostat verwendete Justierung (Gewichtung von Kindern unter 14 Jahren mit 0,3), im rumänischen Kontext unangemessen, da die Deckung der Grundbedürfnisse von Kindern kostspielig ist und die Familienbudgets größtenteils für die Deckung von Grundbedürfnissen, vor allem den Kauf von Nahrungsmitteln verwendet werden.

In den Vorschriften über das Inklusionsmindesteinkommen wird der Betrag der Eingliederungshilfe für eine alleinstehende Person ohne Einkünfte unabhängig von ihrer Wohnsituation auf 275 Lei pro Monat festgelegt. Für eine vierköpfige Familie, einschließlich zweier unterhaltsberechtigter Kinder, beträgt die Eingliederungsbeihilfe 688 Lei (275 Lei x 2,5, die bereinigte Zahl der Familienmitglieder), zu der 214 Lei für die Familie mit Kindern (früher Familienbeihilfe) und die beiden allgemeinen Kinderzulagen von je 292 Lei hinzukommen. Das Gesamteinkommen der Familie würde somit 1 486 Lei/Monat betragen, weniger als die Hälfte der Armutsgefährdungsschwelle, die auf etwa 3 085 Lei/Monat für einen Haushalt dieses Typs¹¹ und nur 15 % des Werts des Mindestwarenkorbs für ein anständiges Leben in Höhe von 9 978 Lei/Monat (wie 2023 von der Friedrich-Ebert-Stiftung Rumänien und Syndex Rumänien berechnet¹²). Es liegt auf der Hand, dass das Mindesteinkommen für die Eingliederung nicht einmal den Lebensunterhalt von Familien sichert, die keine Einkünfte aus der Arbeit als Tagelöhner erzielen (die mit der Eingliederungsleistung kumuliert werden können) oder informelle Arbeit verrichten, geschweige denn, dass Familien in solchen Situationen von anderen Formen der Ergänzung der Familienressourcen (zum Beispiel Zugang zu Sozialkantinen oder Stipendien für die Teilnahme an Berufsbildungsprogrammen) profitieren können.

Wie verhält sich dies im Vergleich zu einer Familie, in der die Eltern beschäftigt sind und den Mindestlohn erhalten? Der Nettomindestlohn für eine Person beträgt 2 106 Lei/Monat. Eine Familie mit zwei Kindern, in der die Eltern nur den Mindestlohn verdienen, hat folglich ein Nettoeinkommen von 4 212 Lei, zuzüglich der beiden allgemeinen Kinderzulagen, insgesamt also 4 724 Lei/Monat. Dies liegt über der Armutsgefährdungsschwelle, entspricht aber weniger als der Hälfte des oben erwähnten Mindestkorbs für ein anständiges Leben.¹³

Was könnte in den nächsten vier Jahren realistischerweise verbessert werden?

1. Um Kinderarmut zu verhindern und zu bekämpfen, ist ein gültiger Maßstab erforderlich, um einen Mindestwarenkorb zu berechnen, der den Bedürfnissen eines Kindes entspricht. Die von Eurostat verwendete relative monetäre Armutsgefährdungsschwelle ist eher ein Richtwert zur Schätzung der Einkommensungleichheit, wodurch die Kinderarmut unterschätzt wird. Die 2008 eingeführte soziale Kennziffer (ISR), die bis 2022 nicht erhöht¹⁴ und dann durch das neue Gesetz über das Mindesteinkommen aufgegeben wurde, bewirkt eine Trennung zwischen dem Sozialleistungs- und dem Lohnsystem, wodurch der Wert der Umverteilungsleistungen minimiert wird. Daher sollte der Wert eines täglichen Mindestwarenkorbs für einen anständigen Lebensunterhalt auch als Maßstab für die Festlegung der Eingliederungsleistungen und des Kindergeldes herangezogen werden.

2. Die Höhe des allgemeinen Kindergeldes sollte in Korrelation sowohl mit der allgemeinen Inflation und dem Verbaucherpreisindex, als auch mit der Berechnung des Mindestwarenkorbs für ein anständiges Leben steigen. Selbst wenn das Kindergeld auch an Familien ausgezahlt wird, die über ein ausreichendes Einkommen für einen anständigen Lebensunterhalt verfügen, wirkst sich dies in der Bevölkerung insgesamt positiv aus und die Leistung stärkt den sozialen Zusammenhalt und die Idee der Sozialbürgerschaft.

3. Erhöhung des Grundabzugs vom steuerpflichtigen Einkommen sowie der Abzüge für unterhaltsberechtigte Personen im Haushalt. Gegenwärtig bleiben Mindestlohnempfangenden mit einem unterhaltsberechtigten Kind nur 17 Lei pro Monat mehr an Nettolohn als Arbeitnehmenden ohne Kinder. Der Mechanismus des Abzugs vom zu versteuernden Einkommen, der bei Geringverdienenden und Arbeitnehmenden mit Kindern, die noch zur Schule gehen, angewandt wird, ermöglicht es, den Nettolohn zu erhöhen, ohne die Arbeitskosten zu steigern. Das Steuergesetzbuch sieht bereits einen fairen Mechanismus für Abzüge vor, doch wäre es notwendig, diese zu erhöhen. Das dadurch entstehende Defizit könnte durch die Rückkehr zur progressiven Besteuerung und die Verlagerung des Schwerpunkts von der Arbeits- auf die Gewinnbesteuerung ausgeglichen werden.

4. Sozialleistungen können ihr Ziel der Armutsprävention und -minderung nur dann erreichen, wenn sie mit der Wohnungspolitik und der Subventionierung öffentlicher Einrichtungen sowie mit Bildungsangeboten, Sozialarbeit und Gesundheitsleistungen integriert werden. Die Stärkung des Wohlfahrtsstaates und der Sozialämter sind unter den derzeitigen wirtschaftlichen und demographischen Bedingungen in Rumänien erreichbare Ziele, sofern ihnen die notwendige politische Priorität eingeräumt wird.

Anmerkungen:

[1] Presseverlautbarung des Ministeriums für Familienpolitik, Jugend und Chancengleichheit, 31.10.2023, https://mfamilie.gov.ro/1/guvernul-a-aprobat-astazi-memorandumul-privind-planul-national-de-actiune-pentru-implementarea-garantiei-pentru-copii-masurile-propuse-in-garantia-pentru-copii-vor-fi-corelate-cu-ce/.

[2] Die Senkung der Kinderarmutsquote und die Verstärkung sozialpolitischer Maßnahmen stehen im Zusammenhang mit Punkt c) der EU-Empfehlung 1004/2021: „[…] angemessene Politiken und Ressourcen sicherstellen, unter anderem durch Maßnahmen zur Integration in den Arbeitsmarkt, Unterstützungsmaßnahmen für Eltern oder Erziehungsberechtigte und Einkommenszulagen für Familien und Haushalte, so dass finanzielle Unzulänglichkeiten Kinder nicht am Zugang zu hochwertigen Dienstleistungen hindern“ (EU-Empfehlung 1004/14.06.2021, S. 6).

[3] Diese Leistung, die auf der Grundlage des Gesetzes über das Mindesteinkommen (Gesetz 196/2016) gewährt wird, hat seit Januar 2024 die Unterstützungsbeihilfe für Familien mit geringem Einkommen ersetzt (Gesetz 41/2004, geändert durch Gesetz 277/2010).

[4] Die relative monetäre Armutsgefährdungsschwelle wird nach der Methodik von Eurostat als 60 % des Medianeinkommens je Haushaltsmitglied unter Anwendung der OECD-2-Äquivalenzskala (siehe Anm. 5) berechnet.

[5] Die OECD-2-Äquivalenzskala, die von Eurostat verwendet wird und 2007 auch vom Nationalen Institut für Statistik übernommen wurde, wandelt die Zahl der Familienmitglieder in eine Äquivalenzzahl um, indem jeder zusätzliche Erwachsene mit 0,5 im Vergleich zum ältesten Erwachsenen in einem Haushalt und jedes Kind unter 14 Jahren mit 0,3 gewichtet wird. Im Falle einer Familie mit 2 Erwachsenen und 2 unterhaltsberechtigten Kindern wird das Einkommen also nicht durch 4 Personen, sondern durch 2,1 Personenäquivalente geteilt.

[6] Entscheidung des rumänischen Verfassungsgerichtshofs Nr. 277/21.03.2006, https://www.ccr.ro/wp-content/uploads/2020/10/D277_06.pdf.

[7] Vgl. https://mmuncii.ro/j33/images/buletin_statistic/Asistenta_sociala_2018f.pdf.

[8] Vgl. https://mmuncii.ro/j33/images/buletin_statistic/14_nov_Asist_2022_f_incl_servicii.pdf.

[9] Vgl. https://mmuncii.ro/j33/images/buletin_statistic/Asist_sem_I_2023.pdf.

[10] Der vermutlich bekannteste Autor, der darüber referiert hat, ist Richard Titmuss (1967): „Universalism versus Selection“. Vortrag während der Nationalen Konferenz über sozialen Wohlstand, London, April 1967.

[11] Wir haben den ungefähren Wert der Armutsgefährdungsschwelle für 2023 ausgehend von ihrem Wert im Jahr 2022 berechnet, d. h. 16 278 Lei/Jahr für eine alleinstehende Person. Ausgehend von der Annahme, dass der Schwellenwert zumindest im Verhältnis zur Inflation und zur Entwicklung der Verbraucherpreise ansteigt (mit einem ungefähren Anstieg von 8,3 % für das Jahr 2023), kommen wir zu einer Armutsschwelle von 17 629 Lei/Jahr für eine alleinstehende Person, d. h. ca. 3 085 Lei/Monat für eine Familie, die sich aus zwei Erwachsenen und zwei Kindern zusammensetzt.

[12] Vgl. romania.fes.de/ro/e/actualizarea-cosului-minim-de-consum-pentru-un-trai-decent.

[13] Siehe Gesetz Nr. 174/2020 zur Änderung und Ergänzung der Dringlichkeitsverordnung Nr. 217/2000 der Regierung über die Genehmigung des monatlichen Mindestverbrauchskorbs. Das Gesetz wurde allerdings noch nicht angewandt.

[14] Siehe Verlautbarung des Arbeitsministeriums über die Erhöhung der sozialen Kennziffer (ISR): https://mmuncii.ro/j33/index.php/ro/comunicare/comunicate-de-presa/6508-cp-isr-indemnizatie-somaj-beneficii-sociale-23022022.

Über die Autorin:

Cristina Raț  ist promovierte Dozentin an der Fakultät für Soziologie der Babeș-Bolyai-Universität in Cluj (Klausenburg), wo sie Vorlesungen über Klassenungleichheit und Sozialpolitik hält.

Die in diesem Artikel zum Ausdruck gebrachten Meinungen spiegeln nicht zwangsläufig die Einstellung der Friedrich-Ebert-Stiftung (FES) wider.