Garanția pentru copii: cum putem ameliora situația familiilor precare? - de Cristina Raț

În România, aproximativ un million de copii trăiesc în familii cu venituri situate sub pragul sărăciei monetare relative (Eurostat, 2023). În ciuda numeroaselor discursuri și strategii (cel mai recent, Memorandumul privind Planul Național de Acțiune pentru Implementarea Garanției pentru copii¹, adoptat de Guvern în octombrie 2023), situația copiilor din România rămâne alarmantă și mult mai gravă decât în majoritatea statelor europene. Inegalitățile economice și regionale, situația dezavantajată a localităților rurale deconectate de zonele metropolitane, marginalizarea istorică a etnicilor romi și constrângerea de a lucra în străinătate se răsfrâng asupra bunăstării copiilor, fără a fi semnificativ temperate prin măsuri de protecție socială. Măsurile planificate de statul român pun accentul pe dezvoltarea serviciilor sociale și educaționale de care vor putea beneficia copiii aflați în dificultate, dar, în ciuda recomandărilor europene², acestea nu prevăd revizuirea și indexarea sistematică a prestațiilor financiare pentru familiile cu venituri scăzute: alocația universală pentru copii, ajutorul pentru familiile cu copii din cadrul venitului minim de incluziune³, cât și deducerile din venitul impozabil aplicate salariaților cu copii.

Textul de față își propune o discuție ancorată în date statistice privind necesitatea îmbunătățirii măsurilor financiare redistributive, pentru părinții care obțin salariul minim și cei angajați în munci precare, o parte dintre ei fiind nevoiți să locuiască în zone marginalizate – situație cu care se confruntă mai ales familiile de etnie romă.

Ratele de sărăcie în rândul copiilor: ce arată indicatorii statistici și ce ascund

Rata riscului de sărăcie este indicatorul statistic standard utilizat de Eurostat și Institutul Național de Statistică (INS) și are la bază o abordare financiară și relativă a sărăciei, măsurând situarea veniturilor familiei față de un prag monetar calculat ca 60% din mediana („valoarea de mijloc”) veniturilor gospodăriilor din țară⁴. Pe întreaga perioadă de după aderarea la UE, în rândul copiilor și tinerilor cu vârsta sub 18 ani rata riscului de sărăcie a rămas considerabil mai ridicată în România comparativ cu media statelor membre UE (cca. 20%), deși a existat o oarecare ameliorare de la 33%, în 2007, la 27% în 2022 (vezi Graficul 1). Când interpretăm aceste valori, trebuie să ținem cont că metodologia de calcul utilizează scala de echivalență OECD-2⁵, care ia în considerare structura bugetelor gospodăriilor din statele membre ale Organizației pentru Cooperare și Dezvoltare Economică (OECD), din care România nu face parte datorită nivelului mai scăzut al dezvoltării economice. Această scală de echivalență subestimează în mod sistematic costul vieții de zi cu zi a copiilor și, prin urmare, subestimează incidența reală a sărăciei în rândul copiilor. În plus, într-un stat cu venituri în general scăzute, pragul sărăciei se va situa, în termeni reali, mai jos decât media europeană. Institutul Național de Statistică raportează valoarea acestui prag al riscului de sărăcie utilizând denumirea „pragul sărăciei relative”. Astfel, în anul 2022, în România, valoarea pragului sărăciei relative (sau al riscului de sărăcie) era de 16.278 lei/an pentru o persoană singură (vezi INS, baza de date Tempo online, pragul sărăciei relative), ceea ce transpus în valori cu putere de cumpărare echivalentă (purchasing power parity standard – PPS) la nivelul UE ar fi 6.020 PPS/an, al treilea cel mai scăzut nivel după Bulgaria și Slovacia, respectiv cca. 67% din pragul polonez și cca. 56% din valoarea medie a pragurilor statelor UE (vezi datele Eurostat privind pragul riscului de sărăcie, 2023; comparații calculate de autoare). Prin urmare, deși considerabil subestimată prin utilizarea metodologiei Eurostat de calculare a riscului de sărăcie, rata de sărăcie monetară relativă în rândul copiilor din România rămâne considerabil mai pronunțată decât media europeană, în ciuda unei modeste ameliorări după 2017.

Sursă: Eurostat, 2023. Graficul autoarei.

Mai mult, profunzimea sărăciei (poverty gap), reflectată în valoarea deficitului median relativ în raport cu pragul național al riscului de sărăcie, rămâne considerabil mai accentuată decât media europeană: dacă în 2007 reprezenta 41% din valoarea pragului de sărăcie, în 2022 a fost de 33%, comparativ cu media UE de 24,4% (vezi Graficul 2). Cu alte cuvinte, în 2022, jumătate dintre copiii și tinerii afectați de sărăcie trăiau în familii cu un deficit de venituri de cel puțin o treime (33%) din valoarea pragului.

Sursă: Eurostat, 2023. Graficul autoarei.

Cum contribuie prestațiile financiare de stat la reducerea riscului de sărăcie în rândul copiilor?

Aportul prestațiilor sociale la reducerea riscului de sărăcie în rândul copiilor a rămas modest, dar se observă o ușoară îmbunătățire în ultimii doi ani, datorată, pe de o parte, măririi alocației universale pentru copii, pe de altă parte, creșterii salariului minim, care a redus decalajul față de pragul riscului de sărăcie și a făcut posibilă  depășirea pragului prin adăugarea prestațiilor sociale (Graficul 3). Astfel, în 2022, în România, aproximativ 25% dintre copiii care trăiesc în familii cu venituri sub pragul riscului de sărăcie au putut evita sărăcia datorită prestațiilor sociale. Spre comparație, media UE este de 42% dintre copiii expuși riscului de sărăcie.

Importanța unei alocații universale pentru copii

Alocația universală pentru copii și alocația de susținere pentru familii par măsuri similare, dar în realitate urmează logici diferite. Instituită în 1993 și gradual întărită atât sub aspectul valorii prestației, cât și sub aspectul accesibilității (simplificare birocratică) și gradului de acoperire a populației vizate (în special prin renunțarea la condiționarea sa de frecventarea școlii, în urma stabilirii neconstituționalității⁶, alocația universală pentru copii este cea mai stabilă și substanțială prestație financiară gestionată de ministerul de resort. Prin intermediul acesteia, se redistribuie către familiile cu copii o parte din valoarea impozitelor și a taxelor colectate la nivel național. În ultimii trei ani, în baza reglementărilor O.U.G. 123/2020, valoarea alocației a crescut gradual, dar consistent: astfel, dacă în 2018 alocația pentru un copil cu vârsta de peste doi ani avea valoarea de 42 lei/lună, adică 2,2% din salariul minim brut, în 2023 ajunge la 256 lei/lună, adică 7,7% din salariul minim brut. Creșterea se reflectă și în structura bugetului dedicat protecției sociale: dacă în anul 2018 alocația universală reprezenta 30% din totalul cheltuielilor⁷, în anul 2022 ajunge la 41%⁸, iar în primul semestru al anului 2023, la 40%⁹. Pentru anul 2024, guvernul a anunțat majorarea alocației universale cu 13,8%, adică la 292 lei/lună.

Avantajele prestațiilor financiare universale ca măsuri de combatere a sărăciei sunt discutate în literatura de politici sociale încă din anii 1960¹⁰: rolul preventiv (protejează alunecarea sub pragul de sărăcie a celor cu venituri scăzute), costurile de administrare scăzute (nu solicită verificarea eligibilității prin anchete sociale costisitoare), accesibilitatea pentru cei cu mai puține competențe birocratice și/sau resurse materiale necesare solicitării prestației, caracterul non-stigmatizant, susținerea din partea unor pături largi ale populației deoarece cu toții pot beneficia. În România, deși au existat inițiative politice de renunțare la caracterul universal al alocației pentru copii, acestea s-au lovit de rezistența experților Ministerului Muncii și a populației, fiind rapid abandonate.

În contrast cu întărirea alocației universale, prestațiile financiare adresate explicit familiilor cu venituri scăzute, acordate în urma unor anchete sociale de evaluare a resurselor familiei („testarea mijloacelor” în limbaj tehnic) au ajuns la un număr tot mai mic de beneficiari (Graficul 4), iar valoarea prestațiilor a scăzut în termeni reali, raportat la evoluția salariului minim brut. Astfel, dacă în 2018 valoarea ajutorului social acordat în baza legii venitului minim garantat era de 142 lei pentru o persoană singură, adică 7,5% din salariul minim brut, în 2023 valoarea prestației a crescut la doar 170 lei, însemnând 5,6% din salariul minim brut. Similar, dacă în 2018 alocația de susținere pentru familiile cu copii era de 164 lei pentru doi copii dependenți, adică 8,6% din salariul minim brut, în 2023 (după 1 martie) aceasta ajunge la 197 lei, însemnând 6,5% din salariul minim brut. Situația se reflectă și în structura cheltuielilor de asistență socială ale Ministerului Muncii: dacă în 2018 ajutorul social reprezenta 4,6% din totalul cheltuielilor, iar alocația de susținere a familiei 3%, în primul semestru al anului 2023, ajutorul social însumează doar 1,7%, iar alocația de susținere a familiei, doar 0,8% din totalul cheltuielilor. De menționat că restrângerea ponderii prestațiilor financiare adresate populației cu venituri scăzute în totalul bugetului de asistență socială gestionat de Ministerul Muncii trebuie pusă în relație nu doar cu creșterea ponderii alocației universale pentru copii, dar și cu plata indemnizației pentru creșterea copilului mic (18%) și a stimulentului de inserție (2,6%), care ajung mai degrabă la părinții cu o poziție relativ mai sigură pe piața muncii.

Sursă: Ministerul Muncii și Solidarității Sociale, 2023. Graficul autoarei.

În anul 2016, s-a aprobat legea privind venitul minim de incluziune, ce reunește cele două prestații: ajutorul social și alocația pentru susținerea familiei. Se prevede ca legea să fie pusă în aplicare începând cu ianuarie 2024. Venitul minim de incluziune păstrează însă același mecanism birocratic greoi, iar valoarea prestațiilor pentru familiile cu copii crește, de fapt, doar foarte puțin. Se renunță la utilizarea indicatorului social de referință ca reper pentru stabilirea valorii prestațiilor, iar modelarea în funcție de mărimea familiei, prin introducerea „venitului ajustat”, utilizează o scală de echivalență care ponderează cu 0,5 orice adult sau copil beneficiar, exceptând titularul prestației. După cum am arătat mai sus, o asemenea ajustare, deși nu la fel de drastică precum cea utilizată de Eurostat (ponderarea copiilor sub 14 ani cu 0,3), este inadecvată contextului românesc, unde acoperirea nevoilor de bază ale copiilor este costisitoare, iar bugetele familiilor sunt alocate în mare parte achiziționării bunurilor de consum de strictă necesitate, în principal alimente.

Astfel, reglementările privind venitul minim de incluziune stabilesc la 275 lei/lună valoarea ajutorului de incluziune pentru o persoană singură fără venituri, indiferent de situația sa locativă. Pentru o familie compusă din patru persoane, dintre care doi copii dependenți, valoarea ajutorului de incluziune ar fi de 688 lei (275 lei x 2,5, numărul ajustat al membrilor familiei), la care se adăugă 214 lei ajutorul pentru familia cu copii (anterior, alocația de susținere a familiilor) și cele două alocații universale ale copiilor, a câte 292 lei. Astfel, venitul total al familiei ar fi de 1.486 lei/lună, reprezentând mai puțin de jumătate din valoarea pragului riscului de sărăcie, estimat la cca. 3.085 lei/lună pentru o gospodărie de acest tip¹¹, și doar 15% din valoarea coșului minim pentru un trai decent de 9.978 lei/lună (calculat de Friedrich Ebert Stiftung România și Syndex România, 2023¹². Este cât se poate de evident că venitul minim de incluziune nu asigură nici măcar subzistența familiilor care nu realizează munci ziliere (ce pot fi cumulate cu ajutorul de incluziune) sau munci informale, și nici nu beneficiază de alte forme de suplimentare a resurselor familiei – de exemplu, accesul la cantine sociale sau burse acordate pentru participarea la programe de formare profesională.

Cum se compară situația acestei familii cu a uneia în care părinții sunt angajați și primesc salariul minim? Pentru un copil aflat în întreținere, valoarea salariului minim net este de 2.106 lei/lună. Prin urmare, o familie cu doi copii în care părinții obțin doar minimumul pe economie au un venit net de 4.212 lei, la care se adaugă cele două alocații universale, în total 4.724 lei/lună. Această valoare se situează peste pragul riscului de sărăcie, dar reprezintă mai puțin de jumătate din valoarea coșului minim pentru un trai decent, menționat anterior¹³.

Ce ar fi de făcut, în mod realist, în următorii patru ani?

1.    Pentru prevenirea și combaterea sărăciei în rândul copiilor este necesar un etalon valid de măsurare a coșului minim adecvat nevoilor unui copil. Pragul monetar relativ al riscului de sărăcie utilizat de Eurostat constituie mai degrabă un reper pentru estimarea inegalității de venit, care însă subestimează sărăcia în rândul copiilor. Indicatorul social de referință, introdus în 2008, lăsat neindexat până în 2022¹⁴, iar apoi abandonat prin noua lege a venitului minim de incluziune, operează o disjuncție între sistemul prestațiilor sociale și sistemul de salarizare, prin care se minimizează valorile prestațiilor redistributive. Prin urmare, coșul minim zilnic pentru un trai decent ar trebui preluat ca etalon și pentru stabilirea prestațiilor de incluziune socială și a alocațiilor pentru copii.

2.    Valoarea alocației universale pentru copii ar trebui să crească atât în relație cu inflația și indicele prețurilor, cât și cu evoluția valorii coșului minim pentru un trai decent. Chiar dacă alocațiile pentru copii ajung și la familii care au venituri suficiente pentru un trai confortabil, în ansamblu, efectul asupra populației este unul pozitiv, întărind coeziunea socială și ideea de cetățenie socială.

3.    Creșterea deducerii de bază din venitul impozabil, cât și a deducerilor pentru persoane dependente în gospodărie. În prezent, în cazul angajaților care obțin salariul minim pe economie, unui angajat cu un copil dependent îi rămân în plus la salariul net doar 17 lei pe lună în comparație cu un angajat fără copii. Mecanismul deducerii din venitul impozabil, aplicat salariaților cu venituri scăzute, cât și celor cu copii care încă frecventează cursurile școlare, permite creșterea salariului net fără a mări costul forței de muncă. Codul fiscal operează deja cu un mecanism corect al deducerilor, ar fi însă necesară creșterea valorii acestora. Deficitul creat ar putea fi compensat prin revenirea la impozitarea progresivă și mutarea accentului de la impozitarea muncii la impozitarea profitului.

4.    Prestațiile sociale își pot atinge obiectivul de prevenire și reducere a sărăciei doar dacă sunt gândite integrat cu politicile de locuire și de subvenționare a utilităților publice, respectiv cu serviciile educaționale, sociale și medicale. Consolidarea statului social și a serviciilor sociale constituie obiective realizabile în contextul economic și demografic actual din România, cu condiția de a a li se acorda prioritatea politică necesară.

NOTE:

^{[1] Comunicat de presă al Ministerului Familiei, Tineretului și Egalității de Șanse, 31.10.2023, https://mfamilie.gov.ro/1/guvernul-a-aprobat-astazi-memorandumul-privind-planul-national-de-actiune-pentru-implementarea-garantiei-pentru-copii-masurile-propuse-in-garantia-pentru-copii-vor-fi-corelate-cu-ce/.}

^{[2] Obiectivul de reducere a ratei sărăciei în rândul copiilor și de creștere a impactului politicilor sociale, obiective conectate la litera c) a recomandărilor UE 1004/2021: „să asigure politici și resurse adecvate, inclusiv prin măsuri de integrare pe piața forței de muncă, măsuri de sprijin pentru părinți sau tutori și sprijin pentru venit acordat familiilor și gospodăriilor, astfel încât obstacolele de natură financiară să nu împiedice accesul copiilor la servicii de calitate” (Recomandarea UE 1004/14.06.2021, p. 6).}

^{[3] Această prestație, acordată în baza legii venitului minim de incluziune (Legea 196/2016), a înlocuit din ianuarie 2024 alocația de susținere a familiilor cu venituri scăzute (Legea 41/2004 revizuită prin Legea 277/2010).}

^{[4] Pragul monetar relativ al riscului de sărăcie se calculează, conform metodologiei Eurostat, ca 60% din venitul median pe membru echivalent de gospodărie, aplicând scala de echivalență OECD-2 (vezi nota VI).}

^{[5] Scala de echivalență OECD-2, utilizată de Eurostat și preluată din 2007 și de către Institutul Național de Statistică, transformă numărul de membri ai familiei într-un număr echivalent rezultat din ponderarea cu 0,5 a fiecărui adult în plus față de primul adult din gospodărie și cu 0,3 a fiecărui copil cu vârsta sub 14 ani. Astfel, în cazul unei familii cu 2 adulți și 2 copii dependenți, venitul nu se împarte la 4 persoane, ci la 2,1 persoane echivalente.}

^{[6] Decizia Curții Constituționale nr. 277/21.03.2006, https://www.ccr.ro/wp-content/uploads/2020/10/D277_06.pdf.}

^{[7] Vezi: https://mmuncii.ro/j33/images/buletin_statistic/Asistenta_sociala_2018f.pdf.}

^{[8] Vezi: https://mmuncii.ro/j33/images/buletin_statistic/14_nov_Asist_2022_f_incl_servicii.pdf.}

^{[9] Vezi: https://mmuncii.ro/j33/images/buletin_statistic/Asist_sem_I_2023.pdf.}

^{[10] Probabil cel mai cunoscut, Richard Titmuss (1967). „Universalism versus Selection” [Universalism sau selectivitate]. Prelegere la Conferinţa Naţională a Bunăstării Sociale, Londra, Aprilie 1967.}

^{[11] Am calculat valoarea aproximativă a pragului riscului de sărăcie pentru anul 2023 pornind de la valoarea sa din 2022, anume 16.278 lei/an pentru o persoană singură. Pornind de la asumpția că pragul va crește cel puțin în relație cu inflația și evoluția prețurilor de consum, creșterea fiind aproximată la 8,3% pentru 2023, am ajuns la un prag de sărăcie de 17.629 lei/an pentru o persoană singură, adică cca. 3.085 lei/lună pentru o familie compusă din doi adulți și doi copii.}

^{[12] Vezi romania.fes.de/ro/e/actualizarea-cosului-minim-de-consum-pentru-un-trai-decent.}

^{[13] Vezi Legea nr. 174/2020 pentru modificarea și completarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 217/2000 privind aprobarea coșului minim de consum lunar, care însă deocamdată nu s-a aplicat.}

^{[14] Vezi comunicatul Ministerului Muncii privind indexarea ISR, https://mmuncii.ro/j33/index.php/ro/comunicare/comunicate-de-presa/6508-cp-isr-indemnizatie-somaj-beneficii-sociale-23022022.}

Despre autoare:
Cristina Raţ este lector univ. dr. la Departamentul de Sociologie al Universității Babeș-Bolyai din Cluj-Napoca, unde predă cursuri despre inegalitatea de clasă și politici sociale.

Opiniile exprimate în această publicație nu sunt în mod necesar și cele ale Fundației Friedrich Ebert (FES).